Loi Biodiversité : figée par le principe de non-régression du droit de l'environnement ?

Loi Biodiversité : figée par le principe de non-régression du droit de l'environnement ?

07 avril 2016

Carole Hernandez Zakine, docteur en droit et manager au sein d'Agrosolutions pose son regard sur la loi Biodiversité en cours de débat, et plus particulièrement sur le principe de non-régression.  Cette tribune a été initialement publiée sur le site du think-tank Saf Agr'iDées.

Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages occupe le devant de la scène parlementaire et médiatique depuis quelques mois maintenant. Au fil des lectures parlementaires, le texte s’est construit autour de mesures fortes telles que la création de l’Agence nationale de la biodiversité, l’organisation de la compensation écologique et l’interdiction des néonicotinoïdes. Toutes ces mesures ont fait l’objet de débats parfois très vifs qui devront se poursuivre lors de la seconde lecture de ce projet de loi devant le Sénat et, dès le 3 mai, devant sa commission d’aménagement du territoire. Mais si l’essentiel de la loi n’était pas là ?

L’Assemblée Nationale, en seconde lecture du texte, a ainsi décidé que devrait figurer (aux côtés des principes de précaution, de prévention, de participation du public, et de pollueur/payeur) le principe de non régression du droit « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante. » Ce nouveau principe, en réalité une valeur, exprime une ambition politiquement louable mais qui, inscrit dans le droit, pourra se révéler redoutable pour la dynamique des évolutions. L’expérience du principe de précaution montre comment un simple principe peut se transformer en valeur refuge de toute une société.

Si l’essentiel à retenir était donc plutôt dans les valeurs que véhiculent ce projet de loi ? Valeurs que le droit de l’environnement comme à son habitude transforme en principes de droit de l’environnement. Comme l’a déclaré la ministre de l’Environnement et de l’Energie Ségolène Royal : « Le concept de biodiversité dit-on est complexe. Aussi ce projet de loi s’appuie-il sur des valeurs que je veux comprises par tous. […] la première de ces valeurs est la solidarité écologique (reconnue aujourd’hui par le projet de loi) fondée sur la prise en compte des écosystèmes et des innombrables services qu’ils nous rendent […] la deuxième valeur est le principe Éviter, réduire, compenser.[…] le projet de loi permet une nouvelle alliance entre l’homme et la nature. » (Voir également les travaux de l’Académie sur ce sujet).

La non régression du droit, mise en avant dans le cadre de la modernisation du droit de l’environnement, relève de ces nouvelles valeurs fondatrices d’une responsabilité renouvelée de l’homme à l’égard de la nature et des générations futures. Ce principe est issu de la théorie des Droits de l’homme se fondant sur le progrès constant des droits impliquant la non régression. Dans ces conditions les lois et les textes réglementaires une fois adoptés seraient immuables voire éternels selon les dire d’un célèbre professeur de droit de l’environnement, fervent militant de ce principe. Ce principe mettrait le droit sous cloche en attendant qu’un texte aille toujours plus loin que ce que le texte précédent a décidé. L’effet cliquet serait perpétuel et la simplification des textes rejetée dès lors qu’elle serait analysée comme une régression de la protection de l’environnement. Une substance interdite se verrait donc difficilement ré-autorisée sauf à démontrer qu’il s’agit par sa réintroduction de mieux protéger l’environnement. Quand on voit comment le principe de précaution et sa démarche d’innovation perpétuelle sont mis en œuvre, on ne se fait aucune illusion quant à la ré-autorisation d’une substance interdite, au rehaussement de seuils ou de quotas, au passage d’une espèce protégée en espèces à réguler. Seules des exigences de santé publique et d’ordre public devraient pouvoir rendre acceptables le non-respect de ce principe. 

On peut s’interroger sur une loi qui interdit aux législateurs futurs de légiférer sur ce qui s’apparente à des acquis de l’environnement ? On peut s’interroger sur ces parlementaires de 2016 qui considèrent que les textes sont aujourd’hui parfaits et ne se trompent en rien dans leurs analyses, interdictions et seuils à tel point qu’ils seraient la norme indiscutable de bonne protection de l’environnement pour toujours ? Quelle société aujourd’hui peut se payer le luxe de ne jamais accepter de remettre en question ce qui a été voté précédemment ? L’adaptation continue n’est-elle pas le prix à payer pour rester vivant ? Alors, si la biodiversité est digne de protection et d’intérêt tout comme l’environnement, elle mérite mieux qu’un principe de non régression du droit avec les risques de dérives d’interprétations que nous connaissons déjà en matière de précaution. Et là le législateur ne pourra pas dire qu’il ne savait pas.

Carole Zakine, docteur en Droit, manager au sein d'Agrosolutions.